在鎮壓太平天國運動時,清政府為何會出現財政短缺的問題?

四十八史
2022年03月22日 10:27:42

太平天國運動是清朝后期的一次由農民起義創建的農民政權,清政府在和太平天國以及其他各路起義者漫長的拉鋸戰中,最大的問題就是金錢。戰場上的將軍,自始至終為錢犯愁,軍隊里欠餉嚴重。尤其當左宗棠收復新疆時,經常被軍費問題搞得焦頭爛額。之所以遇到這種困境,是因為清政府混亂不堪的財稅制度,導致收支統計無法明確??梢钥隙ǖ恼f,它影響了軍隊的流動性和靈活性,更不利于軍隊配置裝備,使19世紀清政府對暴動的鎮壓受到了嚴重限制。為什么這么說呢?

除了極少數的情況外,直到19世紀末之前,中國都是用銅這種金屬作為正式流通貨幣的材料。鑄幣方面中國都是以銅為標準,通常把這種貨幣叫作“銅錢”。中國很久以前的確定了一枚銅錢的價值為1/1000兩白銀,此后一直沿用。這是百姓所用的現金,普通人的交易都以銅錢結算。面值更大一點的貨幣是以“吊錢”的形式出現的,把錢幣穿成串的過程會有一定的損耗以及人工費,去除損耗值后一吊錢相當于1000個銅錢。

這些貨幣的實際流通價值是變化的,不同的時間、地點則有不同的價值。政府和全國性的大筆交易,就并非使用銅錢作為貨幣,而是使用稱量貨幣——兩,又稱為“銀兩”。然而,在銀兩的重量和稱重方法方面,清政府并沒有統一的標準。每一個商業城市都有自己鑄造銀兩的標準,在許多地方甚至有十種以上的標準。有些銀兩流通性相對更廣,例如清政府稅收所用的衡量標準——庫平兩,征收各省漕糧所用的漕平兩,1860年后海關收稅時所用的海關兩,還有上海兩。這些銀兩的價值如下: 100海關兩相當于101.642庫平兩、103. 38清平兩、111.40上海兩。

銀兩在外幣兌換中的價值取決于銀價,據粗略估計,1海關兩相當于當時的0.7美元。除了咸豐年間以外,清政府沒有發行過任何紙幣。朝廷并沒有采取任何措施,以統一白銀的重量和成色。白銀通常以條狀、船型或銀錠的形式流通,重量在10至50盎司(1盎司約等于28克)之間。所有的交易中白銀都要稱重,按照所立契約中注明的計值,或以當地所使用的銀兩為單位計算。政府和大型機構有兩套秤盤,一套支出所用,一套收入所用,而支出比收入所用的重量略重。

19世紀請政府的財政收入來源主要有:地稅、國內外關說、鹽稅、厘金及其他雜稅。在19世紀初,地稅是朝廷最主要的收人來源,國庫中大約2/3的現金收入來源于此。1713年康熙皇帝對稅收做了一番評估,詔令當年的賦稅就是今后的固定稅率。然而,后來的稅率實質上大幅度地增加,比康熙時期增加了好幾倍。這是為什么呢?

原因是清廷后來增加了大量的附加費和征集費,無視先行的貨幣兌換率,而是任意規定銀兩與銅錢之間的兌換率。

雖然基本稅值仍采用1713年的標準,但實際繳納的稅額是其三倍至四倍。流回國庫的稅金扣除既定費用后以1713年的稅金為基準值計算。各省所承擔的稅收似乎是隨意分攤所致,例如山西是最窮的農業省份之一,卻在征收地稅的名單中位列榜首,而廣東這樣十分富庶的省份卻排在第十位。據美國學者莫爾斯統計,流入國庫的地稅總計為2588.7萬兩白銀,而他估計百姓繳納的稅額是其四倍。

此外,實物稅是為全國生產物而設的另一個稅種,主要是谷物繳納。其他繳納的實物包括銅、絲綢、木材、蠟、水果、人參和瓷器。很難計算征收的總額,但據莫爾斯估計是742萬兩白銀。

至于與外國之間的出口貿易要征收關稅,本國物品在國內口岸的轉運也要征收關稅。在邊境和一些大城市還設有陸關。所有進入北京的貨品都要征稅。1841年之前所有來自國外的海運貨物都只限在廣州口岸交易。主要的陸關設在恰克圖,來自俄國的商品在此交易。根據清廷在1842年與英國簽訂的不平等條約,另有五個口岸對外開放通商,隨后還簽訂了其他不平等條約,使開放的口岸不斷增加。

太平天國運動造成混亂以后,有一段時間,由外國領事館官員在某些口岸代表清廷征收關稅。隨著這種征稅方式的逐漸發展,為了滿足英法兩國在1860年提出的賠款要求,大清海關才應運而生。海關由英國人赫德替清政府管理,并不全屬于清朝的司法管轄,對通商口岸的所有進口和出口的商品征收關稅。因此產生了內關和外關之分,內關在不對外通商的口岸和內河的關口征稅,而外關在通商口岸征稅。所以海關逐漸成為全國稅收的主要來源,而在其建立之前關稅對政府財政貢獻并不大。

鹽稅在中國最為古老的稅種之一。它極易被濫用,讓征收的官員有機可乘,這種情形在中國歷史上出現過多次。鹽的來源有沿海的海鹽,內陸鹽水湖沼的湖鹽、云南和四川鹽井的井鹽。莫爾斯寫道:‘’稅收中最含糊不清的就是鹽稅,這是征收過程中官商勾結的緣故。政府對鹽的控制非常嚴格,從生產、采購、運輸到批量售賣和零售,每個環節都要征稅。”

厘金從1853年開始首先在長江流域征收,目的是為繼續鎮壓太平軍籌集軍費,1861年開始在政府駐軍控制的每個省份強制推行。起初稅金只占省際貿易的千分之一。隨后這項稅款逐漸增加,且充滿了隨意性。不同省份之間差異很大,而且同一省份不同地區之間的貿易也要征稅。例如湖南省延續原來的規定,初次交易已交厘金的商品在省內再次交易可免稅。其他省份則關卡林立,對商品貿易層層設限,濫征厘金的現象十分嚴重。

除了上述稅種外,還有各項名目繁多的苛捐雜稅。主要有蘆葦稅、茶葉專賣稅、注冊費、典當費和其他商業許可費,這些稅款還不包括各地自立名目征收的。

糟糕的是,清政府的財政收支根本無法精確統計。從征稅、支付到核計這一整套系統,無論是皇帝、負責管理財政的戶部尚書還是其他任何人都不甚了解,也弄不清楚納稅人所繳納的稅款與政府收入所得之間的聯系。值得強調的是,稅款并不流入國庫,然后有國庫分配至各個政府部門。相反,征稅的部門通常把所得稅款直接分到各個部門。

除了鹽稅、糧稅和關稅之外,其他稅款由知縣征收,由他們上繳至省級銀庫。在一般情況下,每年的財政收入基本不變,朝廷清楚可支配的額度。到了晚秋時節,朝廷會指定下一年度的財政支出預算。通常是由中央政府對地方政府、鹽道和糧道發出指令,要求他們在政府資金中撥出一定數額,分到其他政府部門以作他用。這些款項并不流經銀庫,而是直接撥到指定部門。問題出在一些較窮的省份根本不用交稅,反而從較富庶的省份領取“財政補貼”。用現在的話說,轉移資金涉及交易、折息貼現和自然損耗,免不了產生很多費用。

在莫爾斯的書中就有相關事例,是關于左宗棠征戰甘肅時是如何獲得經費的:

這是江蘇日常征收稅款后撥往甘肅的財政補貼。稅票是庫平兩,而支付的是本地兩,中途匯往上海需換成漕平兩,在上海兌換成上海兩,隨后再次換成漕平兩以匯往甘肅(假設匯款方式是匯票),甘肅接收時轉換成其本地兩,然后轉換成庫平兩與江蘇核算,又換成本地兩以存入銀號,又轉換成庫平兩與國庫核算,最后又換成本地兩或銅錢做支出用。

上述撥款中途經歷了九次兌換交易,過程之繁瑣,令人匪夷所思。除了各地兌換率的不同,每次交易還需讓利至少交易額的2.5‰,而所有這些額外的費用無疑都是從納稅者身上壓榨而來。此外,匯款方式是真的把銀兩從江蘇運往甘肅,每一步的兌換交易都必不可少;而且路途所需時間起碼要一個月以上,這其中涉及的運輸費、護送費又是一大筆數目。

因此,除了整治黃河的幾次撥款以外,朝廷基本失去了中央政府應有的職能。國家變成了一個個半自治的省份,每個省份基本是自給自足,省內的每個地區亦如是。國家幾乎完全沒有了政治凝聚力,隨著國內的動蕩不安和國外勢力的插足,大清僅剩的凝聚力也喪失殆盡。

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